公共工事の諸問題 その１１（３） 建設業者過剰供給構造の改革 ～『建設産業政策2007』を読んで～ 阿部 賢一 ２００７年１１月１０日 |
||||
6. 現状分析と提言 日経コンストラクションの発注者問題特集(発注者の不作為----2007/7/27、発注者の本音----2007/8/10)では相当に突っこんだ取材と分析がなされている。 昨年から今年にかけて、水門工事の官製談合(国土交通省もようやくその存在を認めざるを得なかった)、所管する公益法人との安易かつ巨額の随意契約問題などが発生した。公共工事発注者としてのさまざまな｢不作為｣と実際の工事の計画・設計・契約・監督等の業務に携わる発注者側技術者へのアンケートで彼らの｢本音｣を引き出してまとめた好企画であった。 しかし、筆者が上述したように、公共工事発注に関して、さまざまな機関が公表した報告書・提言を読むと、最も大きな発注者の｢不作為｣は、公共工事発注に関する基本的な考え方と政策について、政治圧力と妥協・癒着して、そのための公的規制･公的保護、それに伴う許認可権限の見直しや撤廃に極めて消極的であり、かつ、長期にわたり、法律の見直しをなおざりにし、法律で既得権益化したものの維持に汲々として現在に至っていることである。 ｢行政改革委員会｣最終意見[5. 2)]と財務省研究会(Ⅱ)報告書[5. 5)]は、筆者が十数年来取り組み発表してきた公共工事の入札・契約についての改革提案と重なるものが多い。 1)自動落札方式による入札・契約制度についての見直し 我が国の会計法では、予定価格上限拘束性の中で最低価格を提示した応札者が自動的に受注･契約する｢自動落札｣方式が原則となっている。入札契約適正化法や公共工事品確法を新たに制定し、この制度を見直して、最近は｢総合評価方式｣による入札を国土交通省が積極的に進めている。 これにより｢価格｣と｢技術｣が綜合的に評価されるシステムになった。しかし、｢総合評価方式｣はまだ始まったばかりである。すでに、その弊害も指摘されているので、それらに対する対処が必要である。 ｢総合評価方式｣については、今後、本論とは別に分析・検討を進める。 2)VFMについて VFMを達成するためには、多様な入札方式、例えば、設計・施工一括発注方式、プライムコントラクティング方式(Prime Contracting)、ヴァリューエンジニアリング(VE)、CM/PM(コンストラクションマネジメント、プロジェクトマネジメント)などの手法の積極導入を図ることである。 そして、公共事業の官独占体制を見直し、民営化を促進し、本格的PFIの普及を図ることにより、公共工事の｢効率性｣｢競争性｣を高めることである。 工事発注の効率化については、公共工事の平準化(発注時期の調整----最適時期での発注、発注ロットの大型化、適切な発注ロッドの設定)などを図ることである。 多様な入札方式については、英国商務庁の手引きなどについて、筆者は『今日のコラム』*で発表しているので参照していただければ幸いである。 英国政府において公共調達関係の総合的な政策･戦略の枠組みを担っているのは商務庁Office of Government Commerce (OGC)である。各政府組織が作成してきた公共調達関係規則･手引き等を引き継ぎ、公共調達規則等の改訂、新規作成などをおこなって、政府関係部署の公共調達改革推進を支援している。 *『英国の多様な工事入札方式』(1)、(2)、(3) http://eritokyo.jp/independent/nagano-pref/abeken-col1009.html http://eritokyo.jp/independent/abeken-col1010.html http://eritokyo.jp/independent/abeken-col1011.html 3) 予定価格制度についての見直し 先進諸国における公共調達では発注者は予定工事費を作成するのが一般的であり、工事予算上必要なプロセスである。 しかし、我が国の予定価格制度にある｢上限拘束性｣はない。｢予定工事費｣はあくまでも発注者側の見積価格であり、この価格上限を超えても契約は締結される場合もある。それに比べて、我が国の｢予定価格｣が特別なのは、この価格を超えた入札者は失格するという｢絶対性｣である。------[図―13]
我が国から予定価格について派遣した海外調査団報告書によれば、フランスにおける競争入札方式(総発注件数の0.8％、1995年実績）においては、契約価格の最高限度が定められる(日本の予定価格制度に類似)。提案募集方式(総発注件数の過半を占める、1995年実績)においては、日本のような予定価格は存在しない*。 * http://www.decn.co.jp/rensai/rensai-bk/seido/200204170104.htm 中央官庁の権限の強いフランスにおいてすら、予定価格の｢上限拘束性」の事例は極めて少ない。 我国では、予定価格の上限拘束性と共に、予定価格の｢秘密保持性｣が発注者側によって強調されてきた。予定価格公表についての明確な規定は関係法令にはない。しかし、｢行政改革委員会｣最終意見を受け入れて、中央官庁等は事後公表に踏み切ったが、いまだ事前公表には理由をつけて公表していない。 予定価格を｢事前公表｣しない理由は、平成18年5月23日に閣議決定された『公共工事の入札及び契約の適正化を図るための措置に関する指針』(改正適正化指針)に述べられている。------[図－14]
一方、地方公共団体については法令上の制約がないため、地方公共団体における｢予定価格｣の事前公表が進んでいる。国土交通省は、むしろ、上記の理由を振りかざして、地方公共団体の｢予定価格｣事前公表に反対している。 現実には、｢行政改革委員会｣最終意見が指摘しているように、発注者が公表している積算基準にしたがって、入札者(建設業者)が予定価格を積算できること、多くの業者の予定価格の予想に大差が生じない場合が多いことは考えられるが、入札の「競争性」が有効に働く環境を整備すれば、価格が高止まりすることは考えにくい。 さらに、発注者側が｢予定価格の上限拘束性｣にこだわるほど、精緻な｢予定価格｣を作成しているのか、できるのか、という疑問がある。発注者が｢直営工事｣として公共工事を行っていた時代はすでに遠い昔となり、積算コスト資料収集・分析は、外郭団体に任せきりというのが現状である。しかも、限られた人員による聞き取り調査が主であり、それぞれの工事について、現場に張り付いて詳細な工事コスト情報の収集などは不可能である。どのようなコスト調査をしているかについての情報も公開されていない。 建設工事は複雑な多層下請構造によって実際の工事が施工される。末端の下請業者に至るまでの契約書や労務賃金調書の実態を把握することは容易ではない。 公共工事発注を巡る度重なる不祥事(汚職･談合)で大きく揺れ動いた宮城県では平成12年度から入札制度の改革に乗り出した。 平成15年度、オープンブック方式を試行。平成16年度、3,000万円以上の全ての工事にオープンブック方式(施工体制事前提出方式)を実施。平成17年度より1,000 万以上の全ての工事に、工事費内訳書の提出対象が落札候補者から全応札者へと拡大した。 オープンブック方式の中で提出が義務づけられている｢工事費内訳書｣は、工事費内訳書と労務賃金調書で構成される。各工種・経費毎の元請け・下請け別配分、従事労務者の職種別最低・最高賃金を明示しなければならない*。 * 宮城県契約課 http://www.pref.miyagi.jp/keiyaku/kk98.htm 平成19年度施工体制事前提出方式（オープンブック方式）について http://www.pref.miyagi.jp/keiyaku/kk991.htm 欧米先進国では、入札書類の｢工事内訳書(bill of quantities)｣に重要性をおき、総価単価方式で実勢価格の把握に努めている。この｢工事内訳書｣は工事コスト把握のための有力資料である。カリフォルニア州道路局の入札結果公表では、全ての入札者について、工事内訳書内訳と下請業者名まで一覧で公表されている。 我が国の公共工事契約の特徴は、｢予定価格｣の総額主義の原則である。予決令第80条第1項に「予定価格は、競争入札に付する事項の価格の総額について定めなければならない。」と規定されている。この規定のため内訳書は無視されてきた。工事内訳書が入札書類に入っていないのもこのためである。最近ようやく、工事内訳書の提出を求めるようになり、ユニットプライス型積算方式(工種ごとの単価)も試行されるようになった。入札における｢競争環境｣を整えれば、実勢価格が入札価格に反映される。 中央官庁発注者がいまだに｢予定価格｣の事後公表にこだわる理由などない。｢予定価格｣についての根拠法である会計法の改正なくして、公共工事の入札改革は一歩も進まない。 なお、予定価格についての筆者の見解は『今日のコラム』に掲載*したので参照頂ければ幸いである。 *『「予定価格」の総額主義に関連して』 http://eritokyo.jp/independent/nagano-pref/abeken-col1003.html 『予定価格の原点から考える(1)(2)(3)』 http://eritokyo.jp/independent/nagano-pref/abeken-col1000.html http://eritokyo.jp/independent/nagano-pref/abeken-col1001.html http://eritokyo.jp/independent/nagano-pref/abeken-col1002.html 4) 低入札価格調査制度及び最低制限価格制度についての見直し 価格だけの競争がダンピング入札を引き起こしているということで、最近、国及び地方公共団体において｢総合評価方式｣の導入が促進されている。しかし、建設業者の過剰供給構造が過当競争を招きダンピング入札･受注の主たる原因である。｢価格」だけではなく｢技術力」を加算して評価する｢総合評価｣方式の導入を進めることも大事だが、公共工事が大幅に減少し、その傾向は今後も変わることはない。むしろ、我が国の昭和30年代からの公共工事の増加は異常に巨大化したのであり、次第に当たり前に戻りつつあると考えるべきである。 建設需要の減少に合わせて、建設業者数を減少させる方向に建設政策の舵を切るべきである。建設業者淘汰の方向に導く政策や制度が必要である。そのため、具体的には、資格審査の強化、入札ボンドの全面的な導入、契約金額の支払方法の変更等をすべきである。現在我が国では、契約時、国の場合40％、地方公共団体の場合、30％もの支払いが行われている。諸外国では、契約時は10％、大型工事の場合は仮設準備の規模が大きくなるので20％とし、工事の進捗状況に応じて、毎月の出来高払とするのが常識である。さらに、分割発注したり、本来の目的から大きく逸脱している我が国の全国大手ゼネコンと地元建設業者の組み合わせによる共同企業体、地元資機材の使用、地域要件等々、さまざまな制度を見直して、コスト効率や市場性を高める方向を示すべきである。 地方公共団体における最低制限価格制度については、漸次、低価格入札制度に移行して、この制度を廃止すべきである。最近、数社による最低制限価格入札(同額入札)の結果、くじ引きによる契約者決定などという事態も多発していることで、本来求めている入札の競争性を阻害しているこの制度の欠陥は明らかである。 5) ランク制及び経営事項審査制度についての見直し 経営事項審査とは、国、地方公共団体などが発注する公共工事への入札参加を希望する建設業許可業者を対象にした施工能力等に関する審査で、公共工事を発注者と直接契約しようとする建設業許可業者が必ず受けなければならない審査である。それゆえ、国や県、市町村などの公共工事への入札参加を希望する場合は「経営事項審査」を受けなければならない。常時公共工事を受注しようとする建設業者は、毎年経営事項審査を受けることが必要である。 経営事項審査申請書及び経営状況分析申請書等に虚偽の記載をして提出した者については、建設業法にもとづく監督処分の対象になる。また、場合によっては懲役・罰金等の刑事罰に処せられるとともに、建設業の許可は取り消しになり、5年間許可を受けることはできない。 「受注高」「完工高」に実際の工事をしないもの(ペーパー工事)を計上した場合は、厳しい処分の対象となる。 しかし、｢建設産業政策2007｣では、「実体のないペーパーカンパニーが身軽な経営状況を利用して受注する例がある…」(11p)と述べている。厳しい審査を潜り抜けた実体のないペーパーカンパニーがまだ存在するということ指摘している。あまりに建設業者が多すぎて調査も行き届かない。しかし、一般競争入札の普及で、ほとんどなくなっているという指摘もある。 2007年3月末現在の建設業許可業者総数は524,273社である。このうち、国土交通大臣の認可を受けた業者は10、257社、国土交通大臣の経営事項審査有効業者は7,480社。都道府県知事の認可を受けた業者は514,016社、知事の経営事項審査有効業者は170,609社である。
現在の経営事項審査の｢総合評定値｣は次の式で算出される。 総合評定値(P)＝0.35 X1＋0.10 X2 ＋0.20Y＋0.20Z＋0.15W X1：工事種類別年間平均完成工事高 X2：自己資本額・職員数 Y：経営状況分析 Z：技術力 W：その他の審査項目 最高点：1925点～最低点：333点 公共工事発注者は、入札者の競争参加資格審査のために、｢客観的事項の審査｣(経営事項評価点数)と｢主観的事項の審査｣(技術評価点数等)を加算して｢総合点数｣を算出し、必要に応じて、Ａ～Ｅ等の等級に区分する仕組み（いわゆる「格付け＝ランク制｣）を採用して入札を行う。 前身を含めれば、昭和25年(1950年)から手直しを繰返して現在に至っている。 平成20年(2008年)からの審査内容や評点が改正される。-------[図―16]
このような緻密な経営事項審査制度とそれにより五段階等に区分するランク制が、競争入札方式において、公共工事の施工能力を確保するとともに、ダンピング等による大手ゼネコンの市場独占を未然防止することで、公共工事の適正な配分を図り、大手ゼネコンの市場席捲を許さず、中小建設業者を保護するメリットがあるとされてきた。 現行のランク制による区分は工事の難易度などを反映しているものではない。また中小建設業者の保護育成政策は、彼らを区分して公共工事を発注するということで行うべきものではない。そのような中小建設業政策をとっている先進諸国は皆無である。日本だけの制度で、それがすでに60年近くも続いてているというのも異常である。保護というより過保護状態である。各区分階層への建設業者への工事の配分が主目的となり、入札制度の｢競争性｣｢効率性｣を阻害するものである。今後は公共工事の量的拡大が望めない展望の中で、このような規制はむしろ漸次廃止の方向、具体的にはランクの統合(区分削減化)へ進めるべきである。 経営事項審査とランク制は、公共工事の景気対策・雇用対策・中小企業対策・地域活性化対策を進めてきた枠組の強力な基盤となってきた。このような公的規制･公的保護を撤廃して、公共工事入札制度は、本来の姿、すなわち、質の良いインフラの整備を目指して、その経済性、効率性を高めるべきである。 (つづく) |